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政府和社会资本合作(PPP)公路建设项目投资人招标投标管理办法(征求意见稿) (交公便字(2017)12号)

日期:2019-02-26 08:36:35

      第一章 总则
 
    第一条为规范政府和社会资本合作(PPP)公路建设项目投资人招标投标活动,根据《中华人民共和国公路法》《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国政府采购法》《收费公路管理条例》《中华人民共和国招标投标法实施条例》和《中华人民共和国政府采购法实施条例》,制定本办法。
 
    第二条在中华人民共和国境内的政府和社会资本合作(PPP)公路建设项目投资人招标投标活动,适用本办法。
 
    本办法所称政府和社会资本合作(PPP),是指政府为增强公路建设项目服务的供给能力、提高供给效率,通过特许经营、购买服务等方式,与社会资本建立的长期合作、风险分担及利益共享关系。
 
    本办法所称投资人,是指与政府合作,负责投资公路建设项目的社会资本合作者。
 
    根据PPP合作项目合同的约定,投资人可以自行或者组建项目公司负责公路建设项目的融资、建设、运营、养护和移交的全部或者部分工作。
 
    第三条政府和社会资本合作(PPP)可以采取以下方式:
 
    (一)特许经营,是指政府依法授权社会资本或者项目公司,通过合同明确权利义务和风险分担,约定其在一定期限和范围内投资建设运营公路建设项目并获得合理回报,提供公共服务的项目运作方式。
 
    特许经营包括BOT(建设-运营-移交)、ROT(改建-运营-移交)和TOT(转让-运营-移交)等多种形式,由社会资本或者项目公司根据PPP合作项目合同约定承担新建或者改扩建公路建设项目的融资、建设、运营和养护,或者根据PPP合作项目合同约定政府将存量公路建设项目的经营权有偿转让给社会资本或者项目公司,并由其负责运营和养护;合作期满后将公路及其附属设施、相关资料等无偿移交给政府。
 
    (二)政府购买服务,是指通过发挥市场机制作用,将需由政府直接提供的非收费公路建设项目的融资、建设和养护,或者政府还贷公路的服务区经营管理等公共服务事项,选择具备条件的社会资本或者项目公司承担,合作期满后将公路及其附属设施、相关资料等无偿移交给政府,并由政府根据PPP合作项目合同约定向社会资本或者项目公司支付合理费用的项目运作方式。
 
    第四条政府和社会资本合作(PPP)公路建设项目投资人招标投标活动应当遵循公开、公平、公正、诚信、择优的原则。
 
    任何单位和个人不得非法干涉招标投标活动。
 
    第五条 交通运输部依法对全国范围内的政府和社会资本合作(PPP)公路建设项目投资人招标投标活动实施监督管理。主要职责是:
 
    (一)根据有关法律、行政法规,制定相关规章制度,制定投资人招标文件示范文本;
 
    (二)指导和监督全国范围内的政府和社会资本合作(PPP)公路建设项目投资人招标投标活动。
 
    第六条省级人民政府交通运输主管部门依法对本行政区域内政府和社会资本合作(PPP)公路建设项目投资人招标投标活动实施监督管理。主要职责是:
 
    (一)贯彻执行有关法律、行政法规、规章,结合本行政区域内的实际情况,制定具体管理制度;
 
    (二)确定下级人民政府交通运输主管部门对政府和社会资本合作(PPP)公路建设项目投资人招标投标活动的监督管理职责;
 
    (三)经省级人民政府授权后,负责组织对列入国家高速公路网规划和省级人民政府确定的重点公路建设项目的投资人招标工作;
 
    (四)指导和监督本行政区域内的政府和社会资本合作(PPP)公路建设项目投资人招标投标活动,依法受理投诉,查处投资人招标投标活动中的违法行为;
 
    (五)对公路建设项目投资人进行信用管理,定期公布投资人的不良行为信息。
 
    第二章 PPP公路建设项目的发起和推介
 
    第七条县级以上地方人民政府交通运输主管部门应当根据经济社会发展需求,以及有关法人和其他组织提出的PPP公路建设项目建议等,编制PPP公路建设项目实施方案。
 
    第八条在项目实施方案编制期间,交通运输主管部门可以组织开展项目推介会,介绍项目情况、了解潜在投资人的财务实力、投融资能力、投资意向和条件等信息,进一步评估项目实施PPP模式的可行性,设计PPP模式的基本框架。
 
    进行项目推介的,应当通过本办法第十八条规定的媒介发布项目推介公告。
 
    第九条交通运输主管部门应当根据项目特点,依法选择适当的投资人招标方式,并在项目实施方案中载明。PPP公路建设项目投资人应当采用公开招标方式进行选择,但对于涉及国家安全、国家秘密等特殊情况不适宜公开招标的项目,可以采用邀请招标方式进行。在项目实施方案中项目交易条件具有不确定性的,招标人可以采用两阶段招标方式。
 
    采用邀请招标方式的,交通运输主管部门应当在项目实施方案中详细阐明理由,且明确拟邀请参加投标的潜在投标人名单及相关情况。
 
    第十条依据本级人民政府的授权,县级以上地方人民政府交通运输主管部门可以作为项目实施机构,负责PPP公路建设项目的具体实施工作,相应职责包括:
 
    (一)按照经审定的招标方式开展投资人招标;
 
    (二)与投资人签订投资协议;
 
    (三)与投资人或者项目公司签订PPP合作项目合同;
 
    (四)对投资人和项目公司履行协议和合同的行为进行监管;
 
    (五)采用TOT方式的,负责将项目相关资产移交给投资人或者项目公司;
 
    (六)负责按照PPP合作项目合同约定的移交方式、移交内容和移交标准收回项目相关资产。
 
    第十一条政府对PPP公路建设项目投入的建设期补助可以采取项目资本金注入或者投资补助等方式。采取项目资本金注入方式的,政府应当指定相关机构作为政府出资人代表依法参股项目公司;采取投资补助方式的,补助资金作为政府对项目的无偿投入。
 
    第三章招标
 
    第十二条 PPP公路建设项目至少满足以下必要条件方可进行投资人招标:
 
    (一)项目实施方案已经过本级人民政府审定;
 
    (二)政府承诺的补助资金来源已落实(如有);
 
    (三)有招标所需的勘察资料、设计图纸或者其他技术资料。
 
    第十三条招标人是经本级人民政府授权、组织投资人招标工作的项目实施机构。
 
    招标人可以自行组织招标,也可以委托具有相应资格的招标代理机构代理有关事宜。
 
    第十四条 PPP公路建设项目投资人招标实行资格审查制度。资格审查方式包括资格预审和资格后审。
 
    资格预审,是指招标人在投标前对潜在投标人进行资格审查。
 
    资格后审,是指招标人在开标后对投标人进行资格审查。
 
    已按本办法第八条规定在项目实施方案编制期间开展推介工作且交易条件已明确的项目,可以采用资格后审方式进行招标。
 
    两阶段招标可以采用资格预审方式,也可以采用资格后审方式。
 
    第十五条 PPP公路建设项目投资人采用资格预审方式招标的,应当按照下列程序进行:
 
    (一)编制资格预审文件和招标文件;
 
    (二)发布资格预审公告,发售资格预审文件;
 
    (三)接收资格预审申请文件;
 
    (四)组建资格审查委员会,对潜在投标人进行资格审查;
 
    (五)向通过资格预审的潜在投标人发出投标邀请书;向未通过资格预审的潜在投标人发出资格预审结果通知书;
 
    (六)发售招标文件;
 
    (七)需要时组织潜在投标人踏勘项目现场,召开投标预备会;
 
    (八)接收投标文件,公开开标;
 
    (九)组建评标委员会评标,推荐中标候选人;
 
    (十)公示中标候选人;
 
    (十一)确定中标人,发出中标通知书;
 
    (十二)招标人与中标人签订投资协议;
 
    (十三)招标人与中标人或者项目公司签订PPP合作项目合同。
 
    采用资格后审方式招标的,在完成招标文件编制并发布招标公告后,按照前款程序第(六)项至第(十三)项进行。
 
    第十六条  PPP公路建设项目投资人采用两阶段方式招标的,应当按照下列程序进行:
 
    第一阶段,招标人依法发布招标公告或者投标邀请书,编制和发出征询商务技术方案建议文件,向潜在投标人征询PPP公路建设项目的建设运营养护目标、交易条件等建议。招标人根据潜在投标人提交的商务技术方案建议书编制招标文件。
 
    第二阶段,招标人向在第一阶段提交商务技术方案建议书的投标人发售招标文件,投标人按照招标文件要求提交投标文件。评标委员会对投标文件评审后,推荐中标候选人。
 
    第十七条招标人应当根据招标项目的特点和需要,对投标人的财务状况、投融资能力、从业经验和商业信誉等资格条件作出要求,但不得以不合理的条件限制或者排斥潜在投标人,不得对不同所有制形式的潜在投标人实行歧视待遇。
 
    对于将设计或者施工任务作为交易条件纳入投资人工作范围的项目,应当允许具备投融资能力的各类投标人参与投标,招标人不得将具备设计或者施工资格能力作为可以参与投标的强制性条件。对于不具备设计或者施工资格能力的单位,应当允许其联合具备相应资格能力的设计单位或者施工单位共同组成联合体参与投标,或者在其中标后,由项目公司依照我国现行法律法规规定对设计或者施工任务进行招标。
 
    第十八条招标人应当通过国家指定的全国性报刊、信息网络等媒介发布资格预审公告或者招标公告。
 
    采用国际招标的,应当通过相关国际媒介发布资格预审公告或者招标公告。
 
    第十九条招标人应当参照交通运输部制定的PPP公路建设项目投资人招标资格预审文件示范文本编制资格预审文件,并结合项目特点和需要确定资格审查标准。
 
    招标人应当组建资格审查委员会对递交资格预审申请文件的潜在投标人进行资格审查。资格审查委员会的专家构成和抽取适用本办法关于评标委员会的规定。
 
    第二十条招标人应当参照交通运输部制定的PPP公路建设项目投资人招标文件示范文本,并结合项目特点和需要编制招标文件。
 
    第二十一条招标人应当在招标文件中载明是否要求投资人成立项目公司。
 
    需要成立项目公司的,招标人应当与依法选定的投资人签订投资协议,约定其在规定期限内注册成立项目公司,并与项目公司签订PPP合作项目合同。无需成立项目公司的,招标人应当与投资人直接签订PPP合作项目合同。
 
    第二十二条招标文件应当合理分配项目实施过程中政府和项目公司可能承担的各类风险,并对合作内容、合作期限、政府的承诺和保障等相关交易条件予以说明。合作内容、合作期限、政府的承诺和保障等相关交易条件不得超出经审定的项目实施方案规定的范围。
 
    第二十三条招标人应当合理确定资格预审申请文件和投标文件的编制时间。
 
    编制资格预审申请文件时间,自资格预审文件开始发售之日起至潜在投标人提交资格预审申请文件截止之日止,不得少于十五日。
 
    编制投标文件的时间,自招标文件开始发售之日起至投标人提交投标文件截止之日止,不得少于三十日。
 
    第二十四条在开标前,招标人可以视项目的具体情况,对潜在投资人的资格条件进行考察核实。
 
    第二十五条省级人民政府交通运输主管部门负责制订对资格预审文件、招标文件和招标投标情况书面报告的备案管理制度。
 
    第二十六条招标人应当自资格预审文件或者招标文件开始发售之日起,将其关键内容上传至招标项目所在地省级交通运输主管部门政府网站上进行公开,公开内容包括项目概况、对申请人或者投标人的资格条件要求、资格审查办法、评标办法、招标人联系方式等,公开时间至提交资格预审申请文件截止时间2日前或者投标截止时间10日前结束。
 
    招标人发出的资格预审文件或者招标文件的澄清或者修改涉及到前款规定的公开内容的,招标人应当在发出澄清或者修改的同时,将澄清或者修改的内容上传至前款规定的网站。
 
    第四章投标
 
    第二十七条投标人是响应招标、参加投标竞争的中华人民共和国境内外的法人或者其他组织。
 
    采用资格预审方式招标的,潜在投标人通过资格预审后,方可参加投标。
 
    第二十八条 招标人应当根据招标项目的特点和实际情况,在招标文件中对投标人的资格条件作出要求。投标人应当至少具备以下基本条件:
 
    (一)最近连续三年每年均为盈利,且年度财务报告应当经具有法定资格的中介机构审计;
 
    (二)具有不低于项目总投资估算或者项目资产评估值的投融资能力,其中净资产与项目总投资估算的比例不低于国务院规定的公路项目最低资本金比例;
 
    (三)商业信誉良好,在经济活动中无重大违法违规行为;在银行、税务和工商信用评价系统中无不良记录。
 
    第二十九条两个以上的境内外法人或者其他组织可以组成一个联合体,以一个投标人的身份共同投标。
 
    联合体总资产、净资产和投融资能力按照共同投标协议的出资比例加权总和确定,联合体各方在其承担的工作范围内应当符合招标人对投标人的相应资格条件要求。
 
    以联合体形式参加投标的,应当提交联合体各方签订的共同投标协议。共同投标协议应当明确约定联合体各方的出资比例、相互关系、拟承担的工作和责任。联合体中标的,联合体各方应当共同与招标人签订项目投资协议,并向招标人承担连带责任。
 
    联合体的控股方为联合体牵头人。
 
    第三十条投标人应当按照招标文件的要求编制投标文件,投标文件应当对招标文件提出的实质性要求和条件作出响应。
 
    第三十一条 招标文件明确要求提交投标保证金的,投标人应当按照招标文件要求的额度、期限和形式提交投标保证金。投标保证金有效期应当与投标有效期一致。
 
    投标保证金的额度最高不得超过项目总投资或者项目资产评估值的千分之三。
 
    境内投标单位以现金或者支票形式提交的投标保证金应当从其基本账户转出,投标保证金未从基本账户转出的,招标人有权在招标文件中将其作为否决投标的情形。
 
    招标人不得挪用投标保证金,不得随意更改招标文件载明的投标保证金的收取形式、金额以及返还时间,不得在资格预审期间收取任何形式的保证金。
 
    第三十二条投标人参加投标,不得弄虚作假,不得与其他投标人串通投标,不得采取商业贿赂以及其他不正当手段谋取中标,不得妨碍其他投标人投标。
 
    第五章开标与评标
 
    第三十三条开标应当在招标文件确定的提交投标文件截止时间的同一时间公开进行。
 
    开标由招标人主持,邀请所有投标人代表参加。招标人对开标过程应当记录,并存档备查。
 
    第三十四条评标由招标人依法组建的评标委员会负责。评标委员会由招标人代表和公路、财务、法律等方面的技术、经济专家组成,成员人数为七人以上单数,其中技术、经济等方面的专家不得少于成员总数的三分之二。
 
    评标委员会中的公路专家应当由招标人从国家或者省级公路工程建设项目评标专家库相关专业中随机抽取;财务、法律专家可由招标人从相应专家库中随机抽取,也可由招标人直接指定。
 
    与投标人有利害关系以及其他可能影响公正评标的人员不得进入相关项目的评标委员会,已经进入的应当更换。
 
    评标委员会成员的名单在中标结果确定前应当保密。
 
    第三十五条评标委员会可以以书面方式要求投标人对投标文件中含义不明确、对同类问题表述不一致或者有明显文字错误的内容作出必要的澄清或者说明,但是澄清或者说明不得超出或者改变投标文件的范围或者改变投标文件的实质性内容。
 
    第三十六条 PPP公路建设项目投资人招标的评标办法可以采用综合评估法或者法律、行政法规允许的其他评标办法。
 
    采用综合评估法的,应当在招标文件中载明对投标报价(收费期限、需要政府给予的财政补贴额度、投资人提出的合理投资回报率、政府承诺的通行费收入最低需求、投资人承诺的收费权转让费等)、相应管理经验、专业能力、投资能力、融资实力以及信用状况等评价内容的评分权重和评分方法,根据综合得分由高到低推荐中标候选人。
 
    第三十七条评标完成后,评标委员会应当向招标人提交书面评标报告。评标报告中推荐的中标候选人应当不超过3个,并标明排序。
 
    评标报告应当由评标委员会全体成员逐页签字。对评标结果有不同意见的评标委员会成员应当以书面形式说明其不同意见和理由,评标报告应当注明该不同意见。评标委员会成员拒绝在评标报告上签字又不书面说明其不同意见和理由的,视为同意评标结果。
 
    第三十八条招标人应当自收到评标报告之日起3日内,在招标项目所在地省级交通运输主管部门政府网站上公示中标候选人,公示期不得少于3日,公示内容包括:
 
    (一)中标候选人排序、名称、投标报价;
 
    (二)中标候选人在投标文件中填报的项目业绩;
 
    (三)被否决投标的投标人名称、否决依据和原因;
 
    (四)招标文件规定公示的其他内容。
 
    第六章中标与协议的签订
 
    第三十九条招标人应当确定排名第一的中标候选人为中标人。招标人也可以授权评标委员会直接确定中标人。
 
    排名第一的中标候选人放弃中标、因不可抗力不能履行合同、不按照招标文件要求提交履约保证金,或者被查实存在影响中标结果的违法行为等情形,不符合中标条件的,招标人可以按照评标委员会提出的中标候选人名单排序依次确定其他中标候选人为中标人,也可以重新招标。
 
    第四十条有下列情形之一的,招标人在分析招标失败的原因并采取相应措施后,应当依照本办法重新招标:
 
    (一)通过资格预审的潜在投标人少于3个的;
 
    (二)投标人少于3个的;
 
    (三)所有投标均被否决的;
 
    (四)中标候选人均未与招标人签订书面投资协议的。
 
    重新招标后投标人仍少于3个的,报经本级人民政府批准后可以不再进行招标,招标人根据意向社会资本的具体数量通过竞争性谈判、竞争性磋商或者单一来源采购方式选择投资人,选择程序参照《中华人民共和国政府采购法》有关规定执行。
 
    第四十一条招标人确定中标人后,应当在十五日内向中标人发出中标通知书,同时通知所有未中标的投标人。
 
    第四十二条 招标文件要求中标人提供履约保证金的,中标人应当提供。履约保证金不得超过投资人项目资本金出资额或者项目资产评估值的百分之十。
 
    履约保证金应当在项目交工验收合格后三十日内予以退还。
 
    第四十三条招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十日内按照招标文件和中标人的投标文件订立书面投资协议。招标文件未强制规定中标人必须成立项目公司的,中标人可以自行作为特许经营者或政府所需服务的提供者,并与招标人直接签订PPP合作项目合同。
 
    除招标文件明确规定可以谈判的内容外,投资协议的主要条款应当与招标文件和中标人的投标文件的内容一致。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。投资协议一般包括以下内容:
 
    (一)招标人与中标人的权利义务;
 
    (二)履约保证金的有关要求;
 
    (三)违约责任;
 
    (四)免责事由;
 
    (五)争议的解决方式;
 
    (六)双方认为应当规定的其他事项。
 
    招标人最迟应当在与中标人签订投资协议后五日内向所有投标人退还投标保证金,以现金或者支票形式提交的投标保证金,应当同时退还投标保证金的银行同期活期存款利息。
 
    第四十四条招标文件规定中标人须成立项目公司的,中标人应当在规定的期限内到工商行政管理部门办理项目法人的工商登记手续,完成项目法人组建。项目公司的章程应当经招标人审核认可。
 
    第四十五条招标人与项目公司应当在招标文件规定的期限内签订PPP合作项目合同。除招标文件明确规定可以谈判的内容外,PPP合作项目合同的主要条款应当与招标文件和中标人的投标文件的内容一致。PPP合作项目合同一般包括以下内容:
 
    (一)项目名称、内容;
 
    (二)合作方式、区域、范围和期限;
 
    (三)项目公司的经营范围、注册资本、股东出资方式、出资比例、股权转让等;
 
    (四)项目建设标准以及相关要求;
 
    (五)项目运营管理标准以及相关要求;
 
    (六)设施权属,以及相应的维护和更新改造;
 
    (七)监测评估;
 
    (八)投融资期限和方式;
 
    (九)收益取得方式,价格和收费标准的确定方法以及调整程序;
 
    (十)履约担保;
 
    (十一)合作期内的风险分担;
 
    (十二)政府承诺和保障;
 
    (十三)应急预案和临时接管预案;
 
    (十四)合作期限届满后,项目及资产移交方式、程序和要求等;
 
    (十五)变更、提前终止及补偿;
 
    (十六)违约责任;
 
    (十七)争议解决方式;
 
    (十八)需要明确的其他事项。
 
    第四十六条招标人应当自投资协议和PPP合作项目合同签订之日起2个工作日内,将上述协议和合同在项目所在地省级人民政府交通运输主管部门政府网站上公告,但上述协议和合同中涉及国家秘密、商业秘密的内容除外。
 
    第七章监督管理
 
    第四十七条项目实施机构应当根据投资协议和PPP合作项目合同约定,监督投资人是否履行出资义务,项目公司是否履行PPP合作项目合同约定的融资、建设、运营养护、维修等义务。
 
    第四十八条项目实施机构应当对项目建设、运营及养护资金的到位以及使用情况实施监督,督促各类资金按照投资协议和PPP合作项目合同约定及时足额到位,避免出现抽逃、挪用、挤占或者截留相关资金等问题,保证项目建设、运营及养护资金专款专用。
 
    第四十九条项目实施机构应当对项目的工程建设质量、运营养护质量和服务质量建立有效的监测制度,定期对项目的绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等进行绩效评价,充分保证项目实施的质量和效率。
 
    第五十条项目实施机构可以通过招标方式直接采购设计审查服务、施工监理服务或者中心试验室试验检测服务,对PPP公路建设项目的设计及工程质量进行监控。
 
    项目实施机构可以聘请第三方机构对项目的建设成本以及各年度运营养护成本进行审计。
 
    第五十一条项目移交时,项目实施机构应当按照PPP合作项目合同的约定聘请中介机构对项目的技术状况和服务水平进行检测,未达到PPP合作项目合同约定标准的,项目公司应当承担养护维修责任。
 
    第五十二条项目实施机构和项目公司应当将合作内容的变更或者终止、项目建设运营、所提供公共服务标准、监测分析和绩效评价、经过审计的上年度财务报表等有关信息按规定向社会公开。
 
    项目公司应当公开有关会计数据、财务核算和其他有关财务指标,并依法接受年度财务审计。
 
    第五十三条交通运输主管部门应当根据国家相关法律法规对项目履行行政监管职责。
 
    第五十四条社会公众有权对PPP公路建设项目的建设运营养护和服务质量进行监督。发现项目公司存在违法违规行为、提供的服务未达到约定标准或者存在侵犯公众其他合法权益的行为时,社会公众可以向项目公司提出意见,项目公司应当及时予以改正。项目公司未在合理期限内予以改正的,社会公众有权向项目所在地省级人民政府交通运输主管部门投诉。
 
    第五十五条省级人民政府交通运输主管部门应当建立对PPP公路建设项目投资人的信用考核和管理制度,并对投资人(包括其成立的项目公司)在招标投标、协议和合同履行中的行为进行定期检查,检查结果在政府网站上向社会公示。存在不良行为信息的企业,在处罚期内不得担任其他PPP公路建设项目的投资人。
 
    第八章附则
 
    第五十六条对招投标活动中的违法行为,应当按照国家运输有关法律、法规的规定予以处罚。
 
    第五十七条本办法自2017年  月  日起施行。《经营性公路建设项目投资人招标投标管理规定》(交通运输部令2015年第13号)同时废止。
 
    交公便字〔2017〕12号
 
    2017年01月17日