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最新发布!土地二级市场24条指导意见

日期:2019-07-30 17:13:18

  
 
    导读
 
    国务院办公厅近期发布《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》。《指导意见》作为国家首个专门规范土地二级市场建设的国务院文件,以促进土地要素流通顺畅为重点,以提高存量土地资源配置效率为目的,明确了土地二级市场的交易规则、创新运行模式、加强服务和监管等事项,为我国土地二级市场交易提供了顶层设计制度保障。
 
    在全面总结自然资源部2017年伊始开展的34个市县区土地二级市场试点实践经验的基础上,国务院办公厅于2019年7月6日发布了《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》(国办发〔2019〕34号,以下简称“《指导意见》”),以调整和规制国有建设用地使用权二级市场的交易行为。该《指导意见》作为国家首个专门规范土地二级市场建设的国务院文件,以促进土地要素流通顺畅为重点,以提高存量土地资源配置效率为目的,明确了土地二级市场的交易规则、创新了运行模式、加强了服务和监管,为我国土地二级市场交易提供了顶层设计制度保障。
 
    一《指导意见》的出台背景
 
    (一)土地市场深化改革的需求
 
    《指导意见》响应了党的十八届三中全会提出的“完善土地租赁、转让、抵押二级市场”等全面深化改革的战略部署要求,落实“放管服”改革措施,意在深化土地市场改革、促进土地要素流通顺畅、盘活存量土地资源和提高节约集约用地水平。
 
    (二)问题导向的需求
 
    与土地一级市场相比,土地二级市场运行发展中存在“交易规则不健全、交易信息不对称、交易平台不规范、政府的服务和监管不完善”等问题,制约了存量土地资源的盘活利用。《指导意见》在坚持问题导向和目标导向的原则下,对土地二级市场交易活动中存在的上述问题予以规制,构建出土地二级市场交易的基础性、系统性制度安排,无疑为未来土地二级市场的健康运行提供了政策指引。
 
    (三)试点实践经验进行制度建设的需求
 
    同时,《指导意见》也是对2017年以来,自然资源部在全国34个市县区开展为期两年的土地二级市场试点实践经验的梳理和总结,并通过制度化安排予以全面推广。因此,在内容结构上,《指导意见》与《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的试点方案》(以下简称“《试点方案》”)也较为相似,从实体性政策规定和程序性要求两个维度,分别对土地二级市场的总体要求、交易规则、运行模式、服务体系、保障措施等予以说明。
 
    二《指导意见》完善了土地二级市场交易规则
 
    围绕国有建设用地使用权的转让、出租、抵押这三种土地二级市场主要的交易关系,《指导意见》相较于《试点方案》,在交易规则、管理、保障机制等方面作了更加具体的细化完善,内容更加全面和具有指导性(具体交易规则的主要内容可参见下附表)。其中,《指导意见》着力完善以下交易规则:
 
    (一)转让
 
    关于国有建设用地使用权的转让规则,《指导意见》进一步明确了如下方面:
 
    1. 强调涉及到房地产转让的,按照房地产转让相关法律法规规定办理转让相关手续。但,《指导意见》未正面回应“土地转让预告登记”的做法。
 
    《指导意见》延续了《试点方案》关于扩大认定建设用地使用权转让形式的规定,并进一步明确建设用地使用权转移的,地上建筑物、其他附着物所有权应一并转移。但是,涉及到房地产转让的,应当按照《中华人民共和国城市房地产管理法》、《城市房地产开发经营管理条例》等法律法规规定,办理房地产转让相关手续。
 
    对此,房地产交易过程中涉及土地转让的,《指导意见》并未正面回应建设用地使用权转让实操及地方立法规定中“土地转让预告登记”的做法。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十九条[1]的规定,以出让方式取得土地使用权的,需按照出让合同约定进行投资开发,属于房屋建设工程的,完成开发投资总额的百分之二十五以上,否则不得转让。《试点方案》虽并未明确房地产转让应按照房地产相关法律法规规定,但是在试点工作开展过程中,为降低交易门槛,部分改革试点地区已突破了上述房地产交易限制条件,例如宁波市和临沂市等地相关规定确立的“先投入后转让”的原则,允许未完成开发投资总额25%以上的国有建设用地使用权,在签订转让合同后,依法办理预告登记,待开发投资总额达到法定要求时,再依法办理不动产转移登记。从利于盘活和推动闲置低效用地利用角度,期待后续规范土地二级市场交易的政策对“土地转让预告登记”予以明确。
 
    2. 确定土地转让条件时重视保障土地二级市场的交易自由,并进一步完善土地分割、合并转让政策。
 
    相较于《试点方案》规定,《指导意见》在明晰不同权能建设用地使用权转让的必要条件时,进一步明确了以作价出资或入股方式取得的建设用地使用权转让,不再需要报经原批准建设用地使用权作价出资或入股的机关批准,转让后,可保留为作价出资或入股方式,或直接变更为出让方式。由此可知,只要符合法律法规规定和合同约定,以作价出资或入股方式取得的建设用地使用权转让,均可以充分自由地进行流转,简化了政府批准手续,保障了市场主体之间的交易自由。需注意的是,《指导意见》并未重申以授权经营方式取得的建设用地使用权的转让规定。
 
    此外,《指导意见》从促进存量土地进入二级市场转让盘活的立法视角,在《试点方案》仅明确土地分割转让政策的基础上,进一步明确了土地分割、土地合并转让的政策要求。其中,就分割、合并后的地块条件界定为“具备独立分宗条件”,相较于地方试点规定中类似具有独立使用价值更加科学。但是,就土地分割、合并的流程要求,仍有待于地方政府出台相关细则予以确定。
 
    (二)出租
 
    对于完善建设用地使用权出租管理制度,与《试点方案》对比,《指导意见》主要明确了以下几个方面:
 
    1. 针对划拨土地出租长期存在的不规范问题,提出了规范管理要求。
 
    《指导意见》就划拨土地后续出租涉及的土地出让收入征管不力造成国有资产流失问题,明确要求租金中所含土地收益,纳入土地出让收入管理。划拨宗地长期出租,或部分用于出租且可分割的,应依法补办出让、租赁等有偿使用手续。同时,还提出建立划拨土地出租收益年度申报制度,出租人依法申报并缴纳相关收益的,不再另行单独办理划拨土地出租的批准手续,将划拨建设用地使用权出租由审批制调整为申报制,进一步简政放权、提高政府服务效能。
 
    2.营造良好的出租环境,培育土地出租市场。
 
    《指导意见》对地方自然资源主管部门培育土地出租市场提出明确要求,包括提供出租信息发布条件和场所、制定规范的出租合同文本、提供交易鉴证服务,以及发布出租市场指南等措施。
 
    (三)抵押
 
    《指导意见》明确完善建设用地使用权抵押机制,确保土地用途不改变、利益相关人权益不受损,同时也提出了要求各地探索完善相应的风险防控机制。具体来看,有如下几个方面的亮点:
 
    1. 明确不同权能建设用地使用权抵押的条件。
 
    与《试点方案》对比,《指导意见》明确不同方式取得的土地均可以设定抵押权,并且分别针对以划拨、租赁方式取得的建设用地使用权抵押的基本条件作了细化规定。其中,划拨用地抵押权实现时应优先缴纳土地出让收入;租赁用地承租人按规定支付土地租金并完成开发建设后,根据租赁合同约定,其地上建筑物、其他附着物连同土地可以依法一并抵押。
 
    2. 进一步重申自然人、企业均可作为抵押权人。
 
    过去我国主要出于金融市场监管的需求,需对土地使用权抵押权人的主体资格进行限制或审查批准,如非金融机构作为抵押权人或企业间以土地使用权进行抵押担保的,需要金融监管部门批准。但2016年1月1日生效的《不动产登记暂行条例实施细则》第六十六条[2]已经放开了对于不动产抵押权人登记的限制,即自然人、法人或者其他组织为保障其债权的实现,可以依法以不动产设定抵押。对此,《试点方案》及《指导意见》均重申了自然人、企业均可作为抵押权人,依法申请以建设用地使用权及其地上房屋等建筑物、构筑物所有权办理不动产抵押登记。
 
    3. 允许不以公益为目的的养老、教育等社会领域企业以有偿取得的建设用地使用权、设施等财产进行抵押融资。
 
    根据《中华人民共和国担保法》第三十七条第(三)项[3]、《中华人民共和国物权法》第一百八十四条第(三)项[4]均规定,学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施不得抵押。同时,《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会对关于私立学校、幼儿园、医院的教育设施、医疗卫生设施能否抵押的请示的意见》(法工办发〔2009〕231号)认为私立学校、幼儿园、医院中的教育设施、医疗卫生设施也属于社会公益设施,按照《物权法》第一百八十四条规定,不得抵押。但是,原国土资源部不动产登记中心(法律事务中心)对于“医卫慈善”用地能否设立抵押权问题的解答[5]认为,对于以出让方式取得的规划用途为“医卫慈善”用地,但在未建成建筑物投入使用前,尚不属于医疗卫生设施,其流转不会造成公益性目的的实现,因此,不属于法律禁止抵押的范围,可以设立抵押权。
 
    从上述文件来看,法律禁止的是在不具有流通性或具有公益性的财产上设立抵押,而判断是否具有公益性应当从抵押人的主体身份、抵押人的成立目的、抵押客体三方面综合考虑。《试点方案》并未明确是否允许养老、教育等社会领域企业以有偿取得的建设用地使用权、设施等财产进行抵押融资,但自试点工作开展以来,太原、宁波、昆明等试点地区发布的配套政策中均明确探索允许自然人、法人或其他组织以出让方式取得的科教、医卫慈善、公共设施等建设用地使用权及其地上房屋等建筑物、构筑物设立抵押权。《指导意见》对上述操作持肯定态度,进一步明确允许不以公益为目的的养老、教育等社会领域企业以有偿取得的建设用地使用权、设施等财产设立抵押权,适应了国家鼓励和引导社会资本参与公益性事业领域投资的需要,利于发挥建设用地使用权的财产价值及融资功能,拓宽融资渠道,支持民营经济发展。
 
    三《指导意见》构建出土地二级市场交易的运行机制
 
    为保障土地二级市场的建设与发展,《指导意见》落实“放管服”改革总体要求,构建出土地二级市场交易的运行机制,具体如下:
 
    (一)建立交易平台
 
    为解决土地二级市场交易过程中在哪儿交易、由谁交易、怎么交易造成的信息不对称和平台运作不规范等问题,《指导意见》要求各市县自然资源主管部门在现有的土地交易平台或机构的基础上搭建城乡统一的土地市场交易平台,汇集土地二级市场的交易信息,提供交易场所,大力推进线上交易。
 
    (二)规范交易流程
 
    《指导意见》明确提出建立“信息发布—达成意向—签订合同—交易监管”的土地二级市场交易流程,并强化政府对二级市场交易的事中、事后监管。其中,细化了土地交易价格异常时政府方可行使优先购买权的标准,即“申报价格比标定地价低20%以上的,市、县人民政府可行使优先购买权”,但是,并未延续《试点方案》关于“申报价格……高于基准地价或标定地价一定比例的,政府可依法依规实施交易管制”的要求。
 
    (三)加强信息互通共享
 
    《指导意见》就涉地司法处置工作、涉地资产处置工作、涉地股权转让监管等事项,要求各主管部门间、主管部门与司法机关应加强信息共享,建立健全联动机制、联合监管机制,以消弭信息不对称造成的土地二级市场运行障碍。
 
    结语
 
    《指导意见》对于形成我国一、二级市场协调发展、规范有序、资源利用集约高效的现代土地市场体系具有重要意义。但就其具体内容来看,24条意见的原则性较强,对于实务中很多问题虽有指导性意义,但实操性不够,未能解决土地二级市场实践中存在的诸多操作问题,比如本文提到的房地产转让的相关规定适用等。在《指导意见》下发后,尚需各地方政府结合地方实际情况研究制定相关实施细则和配套措施,解决土地二级市场交易过程中发生的地方现实性操作问题,以有效盘活地方存量建设用地,激发土地资源活力。


    作者:周兰萍 张留雨 袁梦艺 中伦律师事务所
 
    来源:PPP运作实务