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PPP模式助力黑臭水体治理

日期:2019-08-13 17:06:06

  

    PPP模式的优势与作用在于,不仅可以解决地方财政资金缺口、平滑财政支出,而且可以引入优质技术力量,加强全生命周期管理,节约成本;更可以推动治理透明公开、转变结果导向、强化绩效付费,做到合理的风险分担。国内目前在黑臭水体治理上,较成功的PPP案例有:云南大理洱海治理、广西南宁那考河治理等。
 
    党中央高度重视黑臭水体治理。今年初召开的中央财经委员会第一次会议,已经把黑臭水体整治作为打好污染防治攻坚战的标志性重大战役,提出:“要以黑臭水体整治为抓手,倒逼城市环境基础设施建设,加快补齐短板,改善城市环境质量”。然而,时间紧、资金缺口大、综合治理方案复杂、各部门协调机制不够顺畅、治理效果反弹等问题都制约着各地。黑臭水体治理已然成为未来5-10年中国环境治理的重要板块。
 
    近年来,国家对“PPP+环保(水污染防治)”政策支持力度不断加大,当前有关部门对于PPP模式如何在环保领域中的应用已经达成共识,并已开始具体落实在项目推进层面,部分地区已经取得了较好的成效。
 
    黑臭水体治理难点及主要问题
 
    目前,黑臭水体治理的难点,一是资金缺口巨大。根据招商证券研究团队保守估算,2017-2020年宏观河道治理+城市内黑臭河治理总体投资约为2.7万亿元,每年需要投资6750亿元。二是政府支付信用高。相比其他水治理项目,黑臭水体治理的特点是其支付信用必须依赖政府承诺和协议。在整个治理的过程中,各职能部门从自身角度出发都有着自身的利益诉求点,如何做到部门之间的协调与平衡至关重要。三是难以以量计价。跟纯粹的特许经营类项目、政府购买服务型特许经营的项目相比,黑臭水体的治理最大区别在于无法以量计价,难以在项目边界以量及其对应的质为基础简单进行绩效考核。
 
    主要问题包括:施工类企业成为治理主体、绩效考核复杂性和压力巨大、项目治理周期与官员任期的错配带来未来预期的不确定性、财政补贴资金的效能有待提高等。
 
    治理思路及未来趋势
 
    在治理思路方面,一是黑臭水体的治理是系统工程,关键在于体制机制和治理模式。黑臭水体治理既是一场攻坚战,也是一场全面战,需要相关部门协调一致、通力合作,构建长效体制机制,继续推进供给侧结构性改革,做好转型升级,大力发展绿色经济、低碳经济、循环经济,彻底淘汰落后产能,消除污染源头,强化监管和公众的参与,落实监督考核、强化追责问责。
 
    二是强化财政部补贴资金的杠杆作用和引导作用,充分借助PPP模式近年来的成功应用,提高资金效率。PPP模式的优势与作用在于,不仅可以解决地方财政资金缺口、平滑财政支出,而且可以引入优质技术力量,加强全生命周期管理,节约成本;更可以推动治理透明公开、转变结果导向、强化绩效付费,做到合理的风险分担。国内目前在黑臭水体治理上,较成功的PPP案例有:云南大理洱海治理、广西南宁那考河治理等。
 
    三是黑臭水体治理要理清思路,找到原因,逐个解决,注重实施方案和技术路线。城市黑臭水体整治技术的选择应遵循“适用性、综合性、经济性、长效性和安全性”等原则,系统考虑不同技术措施的组合,多措并举、多管齐下,实现黑臭水体的整治。
 
    四是探索基于生态原理的新手段,恢复生态环境本来面目。有效恢复生态循环是黑臭水体治理保持长效的核心。近年来,行业内越来越关注这个方向,各级政府应积极探索微生物在黑臭水体处理中的重要作用,加大利用微生物处理黑臭水的力度,获得水体的自净能力,恢复和重建生态系统。
 
    在未来趋势方面,对政府部门而言,作为PPP项目的重要发起方,政府应进一步转变职能,从重投资、重建设,转向重购买服务、重全流程过程监管,用好PPP。做好三个统筹,即上下游统筹、岸上岸下统筹、建管统筹。PPP模式是加快转变政府职能、提升国家治理能力的一次体制性变革,是创新融资模式、拓宽融资渠道、激发民间投资活力的一个重要举措。
 
    在统筹规划上,具体到黑臭水体治理这一领域,要按照产业链形式进行划分,上游为排污企业,中游为收纳管网,下游为黑臭水体治理企业。只有上下游统筹规划,实现上游源头控制,促进企业节能减排、低碳发展;中游管网监控预警,控源截污;下游污水厂等治理企业实现高效处理、绿色排放、合理征收,才能更好地对全产业链进行整体管控提升治理效率。
 
    对社会资本而言,PPP项目对运营的强调,是PPP区别于其他项目建设方式的最重要特征。因此,社会资本要由简单的投资人、或施工单位、或设计单位,转变为从设计、投资、建设及运营项目全生命周期的专业化的服务供给商。同时,PPP项目的按效付费机制也是区别于传统BT项目或伪PPP项目的重要核心机制之一,是防止固化政府支出责任的重要举措。要防止政府对项目各项支出承担无条件的支付义务,使PPP异化为拉长版BT,从简单的干完工程或提供部分设备就走,转变为按照环境服务质量绩效考核收回投资、获取合理利润的服务模式。
 
    (作者为北京大学PPP研究中心副主任、博士后,财政部PPP专家库专家)
 
    来源:中国财经报