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李开孟:正确界定PPP模式中的社会资本主体资格

日期:2019-05-31 14:46:47

  
    
 
    中国特色的PPP模式与国际上对PPP理念的理解,最大区别就是当前我国所极力推广应用的是公-公合作伙伴(Public-Public Partnership)模式,而不是公-私合作伙伴 (Public-Private Partnership)模式,正式名称则为政府和社会资本合(Government-Social capital Cooperation)模式。虽然均简称为“PPP模式”,但其内在含义存在天壤之别。如何界定PPP模式中的社会资本主体资格,是关系到PPP模式能否在我国健康发展的关键问题,因此应予以高度关注。
 
    一、我国的PPP是“政府和社会资本合作”而不是“公私合作伙伴关系”
 
    PPP这三个英文字母所代表的含义本来应是公共部门和私人部门合作伙伴,但中文表述却是政府和社会资本合作,这绝对不是简单的文字表述差异,而是具有特定的具体内涵。
 
    在西方市场经济国家,人们通常把经济活动划分为公共部门和私人部门两个相对独立部门,公共部门使用公共资源,按照公共理财的理念提供公共产品和公共服务,追求公共利益最大化,公共部门的投资决策必须确保公众获得最大效益,公众通过选举产生的立法机构对政府的投资活动进行监督,通过预算审查等方式确保政府的各项投资活动符合公共利益最大化的要求,而政府是公众利益的代言人,公共事务的管理者,所以传统的公共产品和公共服务都由公共部门来生产和提供,而这种提供方式可能会导致效率较低或成本较高,不符合公众利益最大化要求,所以希望通过市场的力量,与私人部门合作提供公共产品。
 
    在西方市场经济国家,私人部门的经济活动应遵循市场规则,由市场机制配置资源,往往认为市场竞争能够做到提高效率和降低成本,所以项目运作方面的专业人才、知识往往主要集中在私人部门。采用公共部门和私人部门合作(PPP)模式,是为了利用市场力量,发挥私人部门的专业优势,提高公共产品及公共服务的质量和效率,实现公共利益最大化。这就是西方市场经济国家所讲的公共部门和私人部门合作(PPP)模式的真实内涵。
 
    我国的情况和西方市场经济国家明显不同,其重要特征就是国有经济占主体地位。国有企业显然不属于西方市场经济国家所理解的私人部门,同时也不能完全等同于公共部门,因为国有企业仍然要按照现代企业制度的要求,按照市场规则从事生产经营活动,有自身盈利的要求,不可能完全追求公共利益最大化。
 
    在我国目前的经济结构条件下,能够承担社会资本投资主体角色的企业主要仍然是国有企业,因为PPP项目主要适用于基础设施和社会事业投资建设领域,是提供公共产品和公共服务的行业或部门。在基础设施和社会事业投资建设领域,规模较大且技术复杂的项目当前主要由我国各级各类国有企业来承担。由于历史原因,我国的能源、交通、资源、环境、生态等适宜开展PPP模式的行业领域,其投资项目主要由国有企业来承担。这些领域的专业知识、管理经验、人才队伍也主要集中于我国各级各类国有企业。因此,在我国当前推广运用PPP模式的背景下,国有企业仍然会成为这些领域参与构建PPP模式的主体。
 
    在这种情况下,我们不能完全按照西方市场经济国家的逻辑思路,把投资活动严格划分为公共部门和私人部门,而是分为政府投资活动和企业投资活动。这里所说的企业,包括民营企业、外资企业、混合所有制企业,也包括各种国有企业。我国的“政府和社会资本合作”,强调的是政府和各种类型的社会资本主体之间的合作,这里所言社会资本,是指包括国有企业在内的各种类型的企业。
 
    随着我国投资体制改革的深化,基础设施和社会事业投资建设领域体制机制的不断创新,民营企业、外资企业,以及各类混合所有制企业,将逐步参与到这些领域的投资建设。因此,随着投融资体制改革的深化,非国有类型的各类企业,作为PPP模式社会资本投资主体的比例应逐步上升,从而使得我国推广运用政府和社会资本合作模式的具体实践逐步接近于国际上所普遍理解的公共部门和私人部门合作模式的内涵。但是,这种转变可能需要一个非常漫长的过程。
 
    在PPP模式下,通过政府与社会资本合作,推动当地基础设施和社会事业投资建设领域的改革,发挥市场配置资源的决定性作用,提高当地公共产品和公共服务领域的资源配置效率,这就使得我国所推广的政府和社会资本合作(PPP)模式,具有明显的中国特色,与西方市场经济国家所强调的公共部门和私人部门合作在基本理念、框架机制、评价标准等方面既有相通之处,又有明显的中国特色。
 
    二、PPP合作主体之间必须能够相对独立
 
    西方市场经济国家所推行的公共部门和私人部门合作模式,是希望建立一种能够长期可持续的合作伙伴关系,使公共部门和私人部门的双方优势都能得到发挥,这种伙伴关系能否有效发挥作用,关键在于公共部门和私人部门之间能否通过一定的模式,构建一种相互制衡、责任明晰、信息透明、监督有效的伙伴关系。
 
    我们引入西方市场经济国家PPP模式的理念,在政府和社会资本合作模式的建立中,也要建立类似的合作伙伴关系,这就要求我们所说的参与政府和社会资本合作中的社会资本投资主体,一定要具有独立性,一定能够和当地政府部门之间形成一种相互制衡和博弈的权利义务关系。从这个意义上讲,我国在推行PPP模式中,承担社会资本投资主体的企业,不应是当地政府的下属机构,也不是当地政府能够控制的事业单位、平台公司及其他附属机构,一定是能够独立于政府部门之外的一种社会力量。也就是说,在PPP模式的框架体系下,与政府合作的社会资本,必须是与当地政府不存在资本、人事、管理等方面的控制关系,必须是独立于当地政府的一种社会力量,这是遵循PPP理念不能放弃的一个底线。
 
    三、国有企业可以作为社会资本,但应独立于当地政府
 
    我国所推行的PPP强调的是政府和社会资本合作,而不是公共部门和私人部门合作。所以,PPP模式中的第二个P不是刻意要代表私人部门,而是代表社会资本投资主体。在我国市场经济体制下,国有企业和民营企业一样,都可以作为PPP项目的社会资本合作主体。但是,当国有企业参与当地的PPP项目时,从逻辑上,这类企业不应该是当地政府直接所有的国有企业,或者是当地政府能够起到控制作用的平台公司及其附属机构。如果PPP合作模式中的第二个P与政府部门之间存在附属关系,从逻辑上二者之间就无法构成能够相对独立、相对制衡、相互博弈、合作共赢的伙伴关系,这样的PPP模式,就失去了我国国际上公共部门和私人部门合作模式的初衷,难以发挥PPP模式对机制创新、打破垄断等方面的作用。因此,从逻辑上,当地政府所属的国有企业、事业单位及其他附属机构,无论是否已经进行了脱钩改制,是否已经完成现代企业制度建设,只要二者之间存在行政、法律或者股权等方面的隶属关系,都不宜作为PPP项目的社会资本合作主体。
 
    我国政府发布的《政府和社会资本合作模式操作指南》(财金〔2014〕113号)明确提出,“本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人,但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业”,实际上是遵循了国际上对PPP模式运作理念的基本要求,因此是非常正确的。
 
    但是,国务院办公厅转发财政部、国家发改委、人民银行《在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》(国办发〔2015〕42号)则提出,对于已经建立现代企业制度、实现市场化运营的当地平台公司,可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目。也就是说,地方政府可以与其所控制的平台公司以PPP的名义开展合作。这种合作本质上属于公-公合作,既不符合PPP理念的基本要求,也违背了我国推广应用PPP模式的最初动机。我国推广应用PPP模式的初衷,是在国务院发布2014年43号文和62号文的情况下,为了剥离地方平台公司的融资功能,将PPP作为化解平台公司债务风险及开辟融资新渠道的一种创新手段。以PPP的名义推动政府与当地平台公司合作,本质上是以PPP模式的名义继续发挥平台公司的融资功能,并从实质上破解43号文和45号文对平台公司的融资限制,又回到了原来的老路。国办发〔2015〕42号同时强调,中央财政出资引导设立中国政府和社会资本合作融资支持基金,作为社会资本方参与PPP项目,进一步强化了在中国特色的PPP模式下,政府主要是与自己进行合作,这与国际上通常理解的PPP模式存在很大差异,是一种彻底被异化的所谓PPP模式。
 
    四、对社会资本合作主体的资格要求
 
    PPP项目具有公益性特征,对社会资本合作伙伴必须提出严格的要求。PPP项目社会资本合作主体的选择,主要考虑:(1)信誉良好。投资人要有良好的银行资信、财务状况及相应的偿债能力;重合同、守信用,具有社会责任感;(2)具有建设营造、经营管理、运营维护同类工程的业绩、资质或经验。社会资本合作伙伴或其联合体要有良好的业绩与技术能力,必须具备相应的专业资质资格,经验丰富;(3)资金充足,具有较强的财务与融资能力。具有良好的银行资信、财务状况,相应的偿债能力及同类项目成功的盈利模式和竞争模式;(4)专业知识与技术力量雄厚。具备专业的PPP人才、技术人才、财经人才与管理人才团队;(5)设备配置等要素实力良好。拥有专业的设备及完成服务所必须的其他重要要素资源;(6)质量安全管理体系完善。近三年内没有发生过重大生产安全和质量事故,主动防范的意识强、措施得力,合规性较好。具有独立法人资格;能遵从合同合法合规运营。
 
来源:文章转载自《中国投资》,2015年12期