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郑仁光:采用PPP模式推进畜禽粪污资源化利用

日期:2019-07-11 10:32:40

      我国每年产生的有机废物多达80亿吨(不含43亿吨高浓度有机废水),其中来自农业农村源的畜禽粪便多达62亿吨,畜禽资源化利用与推进刻不容缓。2019年6月24日,在“2019有机固废资源化论坛”上,福建省闽招咨询管理有限公司业务一部副部长郑仁光分享了对畜禽粪污资源化利用整县推进采用PPP模式的建议。
 
    
 
    郑仁光
 
    整县推进背景下,PPP是首选模式
 
    据郑仁光介绍,目前畜禽养殖废弃物资源化利用模式主要有4种:1、种养一体化模式。这一模式需要养殖场周边有充足的消纳地,足够消纳养殖场产生的粪污和沼液;2、“三改两分再利用”模式。改变原先的供水、排污方式,进行雨污分离与固液分离的模式,最终实现畜禽排泄废弃物再利用;3、污水深度处理模式。将粪污排泄物整体进行深度处理,达标之后直接排入城市污水排管的模式;4、集中处理模式。国家各部委一再鼓励建立区域化处理中心,通过对畜禽排泄废弃物进行统一收运—集中处理,最终实现资源化利用。
 
    这四类模式各有针对性,前三种更适用于单个或部分养殖场,直接在养殖场即可实现畜禽排泄废弃物的资源化利用;第四种模式比较适用于畜牧大县,特别是养殖区域集中的地域,可帮助该地区形成集中的处理中心,实现区域推进或整县推进,形成规模效应,提高处理效益。
 
    与畜禽粪污资源化利用模式相对应,其投融资模式也有四种:1、养殖场投融资模式。养殖场依靠自身的资金,配套一些建设资源化处理设备,再依靠政府的基本的补贴进行建设处理的模式;2、合资建设模式。即养殖场自身实力、资金不足时,通过引入外部资金进行资源化建设处理的模式;3、第三方治理模式。养殖场将所有的资源化利用工作,全部交付第三方进行处理,由第三方自筹自建、自负盈亏的模式;4、政府和社会资本合作(PPP)模式。由政府作为主体,通过统一规划,引入专业的社会资本,将区域或整县的畜禽排泄废弃物由分散处理调整为集中处理的模式。
 
    早在2016年,国家已经进行超过40个县的整县推进试点。从中央财经领导小组第14次会议以来,国家层面持续研究畜禽粪污资源化利用整县推进工作,并通过2017年中央一号文件和国务院办公厅《关于加快推进畜禽养殖废弃物资源化利用的意见》,明确推进机制。2017年8月,国家发展改革委、农业部联合印发了《关于整县推进畜禽粪污资源化利用工作的通知》和三年工作方案,正式部署地方启动了这项工作。
 
    在整县推进状态下,依靠单个养殖场自身的力量会导致政府层面监管成本过高、监管效率不足。虽然依靠国家补贴,政府可以自筹资金建设统一处理中心,但是建设与运营过程中所需要的专业人才、技术、设备与运营能力则是一大问题。通过整县推进,将从原本政府支持单个养殖场做资源化利用工作转变为政府推进全县统一规划处理,并将整县推进工作,交由社会资本,可以有效解决后续运营与管理问题。
 
    
 
    郑仁光分析道,国家对环保的要求越来越严格,定下了2020年之前全国70%资源化利用的目标,在整县推进背景下,从政策要求、环保需求与经济可行度等角度来看,PPP模式成为了整县推进畜禽粪污资源化利用的首选模式。在PPP模式下,企业所具有的技术、融资与管理等方面的优势可以得到充分展现。
 
    
 
    以PPP模式推进禽粪污资源化利用的难点与要点
 
    郑仁光认为采用PPP模式整县推进畜禽粪污资源化利用有四项难点:
 
    一是项目主体。环保类项目针对的主体很多。周边居民是否支持集中处理中心建设,养殖户是否愿意将畜禽排泄废弃物交由社会资本处理,种植户的农田是否有消纳沼液的能力,均是环保企业需要解决的问题。
 
    二、三分别是体制机制与监管能力和履约能力。目前,政府在PPP模式上,机制建立与履约能力方面较为缺失。目前政府针对PPP项目管理,尤其在前期,往往是抱着管理工程的心态去管理项目,在意识形态包括监管能力上稍显不足。
 
    四是社会资本选择问题。往往政府会将整个项目的前期勘察设计,后期的投融资与建设运营全部阶段都交给专业的社会资本做,具有前后延续性。然而,反过来也会影响到社会资本的选择。
 
    郑仁光表示,PPP项目重视运营能力,PPP项目在运营过程中有五大要点:1、风险分配。环境企业需要在方案制定之初,甚至在交易合同中,合理分配风险,做到风险共担,利益共享;2、资金保障。目前PPP项目停滞不前的原因普遍是资金无法延续,这极大地影响社会资本参与到PPP项目的积极性,是环境企业普遍面临的棘手难题;3、回报机制。回报机制是最重要的环节,郑仁光认为应该将整个畜禽粪污资源化利用从前端收运,到资源化处理,最终实现资源化利用结合起来,将涉及到的回报机制,结合到资源化利用的环节中去;4、履约监管。项目机制该如何设定?政府监管能力该如何提升,做到监管到位,监管不越位?这些问题也困扰着PPP项目的施行;5、绩效考核。财经2019年10号文《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》中提到,要落实与项目产出绩效相挂钩的付费机制,监理完善绩效考核办法。
 
    畜禽粪污资源化利用的前景和展望
 
    国家、各省均以倒排计划表形式推进,政策不断加码。PPP政策方面也在进一步走向规范。市场方面,畜禽粪污处理市场也有极大的开拓空间。我国每年产生的畜禽粪污总量已逾60亿吨;国家力争用3年的时间,支持200个以上畜牧大县,整县推进畜禽粪污资源化利用工作,这其中蕴藏着的项目机会,对于环保企业而言是极大的机遇。
 
    郑仁光重点介绍了福清市畜禽粪污资源化利用整县推进PPP项目(以下简称“福清项目”)的案例。福清项目总投资估算为16950.14万元,分两期建设,其中一期主要建设内容为畜禽粪污资源化利用处理站、大型沼气工程、畜禽粪污资源化利用综合管理中心、粪肥专用运输车及配套工程、田间沼液贮存池(贮液池)及沼液施用管道的建设;二期建设内容为病死动物处理车间及收运专用车辆。
 
    据郑仁光介绍,项目一期建成后,畜禽粪污资源化利用综合管理中心共服务福清境内53家规模化养殖场,处理粪便7.38万吨/年、淘汰垫料2.34万吨/年,粪污6.11万吨/年。其中收集处理42规模化养殖场产生的粪便、淘汰垫料或粪污,其余11家养殖场自行全量自行资源化利用;项目二期建成后,年处理病死动物0.14万吨,年产氨基酸水溶肥742.50吨,肉骨粉/有机肥445.50吨,工业用油297吨。
 
    从回报机制上看,福清项目的主要收入为养殖户和种植户的使用者付费收入、沼气发电收入、有机肥销售收入和病死动物处理产出收入以及政府提供的可行性缺口补助。项目公司通过使用者付费和产出物的处置获得经营收入,用于覆盖项目建设成本支出(实施机构无需另行向项目公司支付项目建设成本费用),并根据粪便和异位发酵床淘汰垫料收运量、畜禽排泄废弃物(含粪便、粪污和异位发酵床淘汰垫料)的处理量、沼液外运量和病死动物无害化处理量,结合绩效考核结果获得相应政府的运营补贴收入,以此建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制。
 
    郑仁光最后表示,PPP项目在我国发展到现在,虽然经历了许多挑战,但仍对社会资本与政府是双赢的,尤其在环保项目领域,非常适合社会资本参与,希望未来可以和环保行业内共同交流,分享PPP项目的实施经验。
 
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