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ABS基础资产—垃圾处理费认识中的几个误区

日期:2019-07-30 16:08:39

  
 
    编者在这段时间承揽并承做了一单垃圾处理收费作为基础资产的ABS,在承做过程中遇到很多常识性的误区。
 
    一、垃圾处理收费的界定
 
    1.缴纳主体
 
    《城市生活垃圾管理办法》第四条第一款规定:“产生城市生活垃圾的单位和个人,应当按照城市人民政府确定的生活垃圾处理费收费标准和有关规定缴纳城市生活垃圾处理费”。根据《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定,城市是区别镇、乡和村庄的规划区域,即前述垃圾处理费的缴纳主体一般为城市区域范围内的单位和个人,并不包括乡镇和村。经笔者检索,涉及乡镇和村区域范围内,是否需缴纳生活垃圾处理费以及缴纳的标准如何,依各地的经济和社会发展状况而各不相同,在全国范围内,未见统一、明确的收费要求和收费标准。
 
    2.费用性质
 
    财政部于2014年10月发布的《全国性及中央部门和单位行政事业性收费目录清单》《全国性及中央部门和单位涉企行政事业性收费目录清单》(以下统称“《行政事业性收费目录》”)中,“城镇垃圾处理费”均被列为行政事业性收费,依据文件为《关于实行城市生活垃圾处理收费制度促进垃圾处理产业化的通知》(计价格[2002]872号,以下简称“872号文”),该文也是《城市生活垃圾管理办法》制定前的基本收费依据。而国家发改委于2018年12月发布的《政府定价的经营服务性收费目录清单》(以下简称“《经营服务性收费目录》”)中,主要省市均将“生活垃圾处理收费”或“垃圾处理收费”列为经营服务性收费。可见,垃圾处理相关收费的具有双重定性,即行政事业性收费和经营服务性收费。以北京为例,《行政事业性收费目录》规定“城镇垃圾处理费”为行政事业性收费,依据文件是872号文,所收费用归入地方财政;而《经营服务性收费目录》中北京市定价项目下为“生活垃圾处理费”,同时分为“垃圾处理费”及“垃圾清运费”;结合《北京市生活垃圾管理条例》,产生生活垃圾的单位和个人应当按照规定缴纳生活垃圾处理费的相关提法,北京市地区缴纳的“生活垃圾处理费”亦界定为经营服务性收费。
 
    以哈尔滨为例,根据《哈尔滨市人民政府办公厅关于进一步做好城镇垃圾处理费征收工作的通知》(哈政办规[2018]24号)的规定,按照《黑龙江省财政厅黑龙江省物价监督管理局关于将住房交易手续费和城镇垃圾处理费纳入行政事业性收费管理的通知》(黑财综〔2014〕178号)关于“将城镇垃圾处理费纳入行政事业性收费管理”之规定,自2015年1月1日起,哈尔滨市城市生活垃圾处理费更名为城镇垃圾处理费,并纳入行政事业性收费管理。据此,笔者以为,垃圾处理相关收费的定性,依地区不同而存在差异,且收费性质亦存在变化的可能。
 
    3.款项用途
 
    《城市生活垃圾管理办法》第四条第二款规定:“城市生活垃圾处理费应当专项用于城市生活垃圾收集、运输和处置,严禁挪作他用”。该垃圾处理费的用途包括了垃圾的收集、运输和处置,但并未明确包含垃圾的清扫。垃圾的收集与清扫业务存在一定的差异。收集主要是通过垃圾容器以及固定的收集场所,将单位和个人投放的各类生活垃圾进行归集或分类归集的业务,而清扫则主要是针对社会公共区域,如公共道路、广场等,进行清理和打扫的业务。
 
    二、是否触发资产证券化负面清单分析
 
    根据中国证券投资基金业协会制定的《资产证券化业务基础资产负面清单指引》(以下简称“《负面清单》”)规定,除地方政府按照事先公开的收益约定规则,在政府与社会资本合作模式(PPP)下应当支付或承担的财政补贴外,以地方政府为直接或间接债务人的基础资产,属于《负面清单》范围。目前的环卫服务操作中,许多地方政府通过政府购买服务、特许经营等方式,向环卫企业采购垃圾的收集及处理服务,政府相关部门向该企业支付环卫服务费用。仅从该项业务运作的模式来看,除构成PPP项目外,该业务符合《负面清单》所提及的以地方政府为债务人的情形。
 
    根据中国证券监督管理委员委员会网站刊发的《资产证券化监管问答(一)》,垃圾处理费等收费权类资产,如属于为社会提供公共产品或公共服务,最终由使用者付费,实行收支两条线管理,专款专用,并约定了明确的费用返还安排的,可以作为基础资产开展资产证券化业务。据此,以垃圾处理费为核心的收费权类资产,在符合该问答所述情形时,可以开展资产证券化业务。
 
    结合上述问答,我们具体分析如下:
 
    1、为社会提供公共产品或公共服务。垃圾处理收费对应的是环境卫生服务,毋庸置疑,当然属于公共服务。
 
    2、最终由使用者付费。如上所述,产生城市生活垃圾的单位和个人,应当依法缴纳相应的垃圾处理费用,且该款表述在“使用者付费”前置了“最终”,即并不需要直接债务人即为使用者本人或本单位,可以通过政府相关部门收取后,依据相关转付文件或协议,支付给环卫企业。
 
    3、实行收支两条线管理。如上所述,垃圾处理收费属于“双跨型”费用,即同时被列入了《行政事业性收费目录》与《经营服务性收费目录》,其具体收费性质依地方政策而定。我们研究其收费性质分类的作用在于,如果所涉区域将垃圾处理收费按行政事业性收费管理的,则根据《行政事业性收费和罚没收入实行“收支两条线”管理的若干规定》,该垃圾处理收费实行收支两条线管理,应属当有之意。当然,如果所涉区域垃圾处理收费被界定为经营服务性收费的,也非必然不执行收支两条线管理,而需依据该地相关政策予以确定。如《北京市市政管理委员会等关于印发进一步贯彻落实和推进<北京市征收城市生活垃圾处理费实施办法(试行)>的实施意见的通知》(京政管字〔2000〕第146号)规定“垃圾处理费作为财政资金实行收支两条线管理”,《温州市人民政府关于印发温州市区城市生活垃圾处理收费管理暂行办法的通知》(温政发〔2005〕57号)将城市生活垃圾处理费明确界定为经营服务性收费,但同时规定,垃圾处理费应当严格实行收支两条线管理,专户存储,专项用于城市生活垃圾的运输和处理费用。
 
    4、专款专用。结合《城市生活垃圾管理办法》以及872号文,垃圾处理收费应专项用于垃圾的收集、运输和处置。该项规定亦散见于各地方性的垃圾管理办法中。但鉴于各地方开征垃圾处理收费的进度和种类不同,如上海地区目前仅开通了对单位征收的垃圾处理费,各地方收取的垃圾处理收费规模亦各不相同。在实际操作中,我们需通过访谈等形式确认当地政府垃圾处理收费规模与所采购环卫服务的匹配性,以免出现当地政府因垃圾处理收费规模不足,而以其他财政资金支付相应服务款的情形。如存在前述情形的,则有违反专款专用规定之嫌疑。
 
    5、明确的费用返还安排。根据《资产证券化监管问答(一)》,该类基础资产应当取得地方财政部门或有权部门按约定划付购买服务款项的承诺或法律文件。该规定明确了两类做法:一为取得财政部门专项划付服务款项的承诺文件,二为有权部门(笔者理解应为环卫主管部门,实务中一般为城管部门、环卫部门)与环卫企业签署的合同等法律文件。实务中,第二种情形较第一种情形更为常见。
 
    综上,如以垃圾处理费为基础的收费权类资产,如符合上述监管问答各项情形的,则通常不受《负面清单》相应条款的限制,可以开展资产证券化。
 
    来源:土木房里的砖家
 
    作者:余云波 陈磊